Računsko sodišče: Vlada, ministrstva in zavod za blagovne rezerve niso bili učinkoviti

Računsko sodišče je revizijo izvedlo, da bi preverilo, ali so vlada, Ministrstvo za zdravje (MZ), Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo (MGRT), Ministrstvo za obrambo (Mors) in Zavod Republike Slovenije za blagovne rezerve (Zavod) v obdobju od 1. januarja 2020 do izdaje osnutka revizijskega poročila učinkovito izvedli nabave zaščitne in medicinske opreme za obvladovanje širjenja virusa SARS-CoV-2.

Pri tem so upoštevali izredne okoliščine, v katerih so delovali revidiranci v času nabav zaščitne in medicinske opreme, ki so se odražale predvsem v nestabilnosti svetovnega trga in pomanjkanju zaščitne in medicinske opreme ter hkrati v pomanjkanju informacij o tem, ali in kako hitro ter v kakšnem obsegu je mogoče pričakovati stopnjo in obseg obolevnosti ter smrtnosti prebivalcev zaradi covida-19 v Sloveniji. Računsko sodišče meni, da omenjeni deležniki (vsak v okviru svojih pristojnosti) pri javnem naročanju in nabavah zaščitne in medicinske opreme niso bili učinkoviti. 

Postopki, določeni v Zakonu o blagovnih rezervah in drugih dokumentih, niso bili določeni tako, da bi bili uporabljivi za učinkovito ocenjevanje potreb po opremi, ki naj se v izrednih okoliščinah nabavi in nemudoma razdeli relevantnim uporabnikom. Tako ni bilo vnaprej jasno, kdo je pristojen za določitev vrste (tipa) in kakovosti opreme, ki jo je treba dodatno nabaviti, kdo in kako naj zbira podatke o zalogah opreme ter kdo in kako naj ocenjuje količinske potrebe po določenih vrstah opreme. Prav tako ni bilo vnaprej povsem jasno, kdo določi metodologijo za določanje potrebnih količin opreme, ki jih je treba dodatno nabaviti. "Ocenjevanje potreb po opremi je bilo večinoma neorganizirano, nesistematično in neenotno. Poleg tega so pri ocenjevanju potreb sodelovali tudi subjekti, ki za to niso imeli ustreznih podlag," ugotavlja računsko sodišče.

Ocene potreb po ventilatorjih zgolj 'pavšalno določene'

Ministrstvo za zdravje je v sodelovanju z NIJZ učinkovito, sproti in celovito spremljalo razvoj širjenja nalezljive bolezni, vendar pa se na pridobljene informacije in opozorila ni dovolj učinkovito odzivalo. "K ugotavljanju zalog zaščitne in medicinske opreme, med drugim tudi k ugotavljanju števila razpoložljivih ventilatorjev, je prvič pristopilo 3. 2. 2020, vendar je prvi celovit seznam z navedbo števila vseh razpoložljivih ventilatorjev, vključno z ventilatorji, primernimi za obravnavo bolnikov s covidom-19, pripravilo šele 31. 3. 2020, torej 18 dni po tem, ko je že nabavilo dva ventilatorja, oziroma 13 dni po tem, ko je Zavod že sklenil prve štiri pogodbe za dobavo 326 ventilatorjev. K ugotavljanju zalog zaščitne opreme v bolnišnicah je MZ sistematično pristopilo 19. 3. 2020, nato pa aprila 2020 še za zdravstvene domove in nekatere socialnovarstvene zavode, vendar so bili zbrani podatki o zalogah pomanjkljivi," so zapisali. Posledično tudi ocenjevanje potreb po zaščitni opremi ni bilo enotno, realno, zanesljivo, niti pravočasno.

Ocene potreb po ventilatorjih so bile "zgolj pavšalno določene", in sicer so se marca 2020 gibale od 100 do 300, aprila 2020 pa za 400 dodatnih ventilatorjev. Poleg tega ocene niso bile pravočasne, niti ustrezno utemeljene, saj MZ ni izkazalo, ali in kako so bile v tem času pri ocenah upoštevane trenutne in pričakovane prostorske in kadrovske zmogljivosti zdravstvenih zavodov v smislu možnosti uporabe dodatno zagotovljenih ventilatorjev.

Ocenjevanje potreb po blagu, ki naj se v izrednih okoliščinah urgentno (nemudoma) nabavi in razdeli uporabnikom, ki ga nujno potrebujejo, je pri nabavah blaga ključni postopek, saj naj bi obseg urgentno nabavljenega blaga izhajal ravno iz ocenjenih potreb. Vendar država ni zagotovila učinkovitega sistema ocenjevanja potreb po nujno potrebni opremi, opozarjajo revizorji. 

Vlada posegla v avtonomnost pri izvedbi postopkov javnega naročanja 

Pristojnosti deležnikov pri izvajanju nabav blaga v izrednih okoliščinah v Zakonu o blagovnih rezervah in veljavnih državnih načrtih za nalezljive bolezni niso bile enoznačno določene. Tako ni bilo nedvoumno jasno, ali je za to pristojen izključno Zavod, ki je sicer zadolžen za izvajanje nabav za potrebe oblikovanja in nadomeščanja zalog blaga v državnih blagovnih rezervah, ali so za nabave blaga v izrednih okoliščinah pristojni tudi drugi deležniki ter kateri. Potek aktivnosti deležnikov pri urgentnih nabavah je bil naknadno določen v Načrtu dejavnosti MGRT, ki je bil sprejet oktobra 2020. Vendar pa tudi iz njega še ni povsem jasno, na katerih podlagah naj MZ oziroma MGRT predlagata dodatne (urgentne) nabave oziroma na katerih podlagah naj vlada določi vrste in količine blaga, ki naj jih Zavod nabavi v okviru urgentnih nabav. 

Kot še piše v poročilu, je vlada organiziranost pri izvajanju nabav zaščitne in medicinske opreme s sklepi določala sproti. "Tako je 11. 3. 2020 za pridobitev nujno potrebne opreme določila MZ, tri dni kasneje pa je za izvedbo (tudi) novih nabav opreme določila Zavod." Kot so na vladi takrat še dodali, se izvajanje teh sklepov izvaja v sodelovanju z MGRT in MZ, a vloge niso bile jasne. Vlada je še določila, da se morajo naročila izvajati po 46. členu Zakona o javnih naročilih iz razlogov skrajne nujnosti, "s čimer je po mnenju računskega sodišča posegla v njuno avtonomnost pri izvedbi postopkov javnega naročanja."

Zavod je bil do 23. marca 2020 pri izvajanju postopkov samostojen, nato pa je na predlog MGRT pregled in vrednotenje ponudb zaščitne opreme kot pomoč začela izvajati tudi Medresorska delovna skupina za sprejem (MDS), pregled in vrednotenje ponudb zaščitne opreme za preprečevanje širjenja nalezljive bolezni. Vlada je nanjo prenesla del postopkov javnega naročanja, in sicer postopke obravnave ponudb za dobavo opreme. S tem je po mnenju sodišča posegla v postopke javnega naročanja, "naloge v zvezi z obravnavo ponudb pa so večinoma izvajali subjekti, ki niso bili člani MDS". 

Sklepanje pogodb 'po lastni presoji' 

Razpršenost nalog in nedorečenost pristojnosti za izvedbo posameznih faz postopkov javnega naročanja sta prispevali k netransparentni obravnavi ponudb, še pravijo revizorji. "Posledično Zavod ni vedno prejel popolnih in ustreznih ponudb, ne glede na to pa je s ponudniki sklenil pogodbe za dobavo opreme". Mnenje računskega sodišča je, da je vlada preveč razpršila aktivnosti pri naročanju in povzročila, da je Zavod sklepal pogodbe, ne da bi imel vpogled in vpliv na obravnavo ponudb, "torej na izvedbo enega od bistvenih delov postopka javnega naročanja".

V poročilu še piše, da Zavod 24. marca 2020 ni sklepal pogodb izključno na podlagi ponudb, ki bi jih kot popolne in ustrezne ocenila MDS, temveč tudi na podlagi aktivnosti subjektov, ki niso delovali v okviru MDS, in sicer predvsem na podlagi aktivnosti MGRT, URSZR, pa tudi "po lastni presoji".

 25. marca je ministrstvo za gospodarstvo ustanovilo še eno projektno skupino, ki naj bi pomagala Zavodu."Naloge projektne skupine, ki naj bi bila zadolžena za koordinacijo in izvedbo nabav opreme, niso bile natančno določene."

Tako Zavod kot Uprava RS za zaščito in reševanje (URSZR) po mnenju revizorjev nista poskrbela za popolne informacije o ponudbah in sta s tem prispevala k prejemu pomanjkljivih ponudb. URSZR je ponudbe, ki jih je prejel od uslužbencev ministrstva za gospodarstvo, zunanjega sodelavca Zavoda oziroma članov projektne skupine, obravnaval prioritetno, vendar prednostne obravnave ni z ničimer utemeljil. Računsko sodišče je še zapisalo, da je bilo veliko medsebojnega pošiljanja ponudb, a ne vseh, pa tudi obravnava ponudb ni bila enaka, nekatere ponudbe pa sploh niso bile obravnavane.

74,3 % ventilatorjev neprimernih

Vloga ministrstva za gospodarstvo ni bila jasna, nudilo je pomoč pri sprejemu ponudb, in sicer na način, da je nekatere ponudbe (ne pa vseh), ki jih je prejelo, posredovalo Zavodu v sklenitev pogodb. Tako je MGRT 18. marca 2020 posredovalo Zavodu v sklenitev pogodb seznam petih ponudnikov za dobavo 326 ventilatorjev, pri tem pa ni bilo vnaprej določeno in zato jasno, kateri deležnik naj preveri in potrdi tehnično ustreznost ponujenih ventilatorjev. Ministrstvo je imelo tudi pozitivno mnenje glede ventilatorjev, a ti ob prihodu niso bili primerni za uporabo. "Noben od vpletenih več mesecev od dobave ventilatorjev ni poskrbel za dodatno opremo, potrebno za nadgradnjo ventilatorjev, da bi bili ti primerni za zdravljenje bolnikov s covidom-19," pišejo revizorji.

"Tako je bilo na dan ponovne razglasitve epidemije covida-19 (19. 10. 2020) od 148 dobavljenih ventilatorjev najmanj 110 ventilatorjev ali 74,3 % ventilatorjev, ki so bili sicer dobavljeni Zavodu spomladi 2020, neprimernih za zdravljenje bolnikov s covidom-19, za kar so bili kupljeni," piše v poročilu. Do 30. decembra 2020 pa še ni bila dobavljena potrebna dodatna oprema za 35 ventilatorjev.

Ker vlada ni poskrbela za natančno določene vloge sodelujočih v nabavi, "so Zavod, URSZR, MZ, MGRT in MDS aktivnosti večinoma izvajali nesistematično in neenotno, kar je prispevalo k neučinkovitemu izvajanju postopkov pri nabavah opreme". V začetku marca je ministrstvo za zdravje imelo več zmede pri naročanju zaščitne opreme. "MZ postopkov javnega naročanja ni izvajalo povsem učinkovito, saj z dobavitelji ni v vseh primerih sklenilo pogodb in ni uporabilo postopkov v skladu s predpisi s področja javnega naročanja, poleg tega pa je plačalo avans brez zavarovanja, pri nekaterih naročilih pa je tvegalo, da bo nabavljena oprema tehnično neustrezna." 

Zavod je v obdobju od 14. marca 2020 do 1. junija 2020 sklenil 64 pogodb za dobavo zaščitne in medicinske opreme (od tega šest pogodb za dobavo 533 ventilatorjev), pri čemer več pogodb ni bilo realiziranih oz. so bile realizirane le delno. Naročanje in podajanje informacij po mnenju revizorjev ni bilo učinkovito. Tako so se ponudniki soočali s številnimi dopolnitvami, kar je podaljševalo dobavo in povečevale možnost nepreglednih ponudb. Celovitejše informacije o opremi so se podale šele 16 dni po tem, ko je vlada določila Zavod za naročnika opreme, medresorska skupina pa je bila tista, ki jih je pripravila, čeprav je bil Zavod odgovoren.

O popolnosti in ustreznosti ponudb so po sprejemu sklepa vlade z dne 24. marca 2020 o ustanovitvi MDS odločali uslužbenci URSZR, pri tem pa Zavod kot gospodar postopka javnega naročanja ni imel neposrednega vpliva na ta del postopkov, pravijo revizorji. Tako je bilo preveč deležnikov, premalo jasnih načinov pridobivanja ponudb in vlada je izbrala način naročanja, ki je najmanj transparenten postopek po Zakonu o javnem naročanju.

Sklepanje pogodb za dobavo opreme ni bilo učinkovito

Po mnenju sodišča sklepanje pogodb med 13. marcem in 1. junijem ni bilo učinkovito. Tako je bilo možno, da so sklenili tri pogodbe, ne da bi pridobili ustrezne certifikate, v treh primerih pa je sklenil pogodbe, čeprav za naročeno opremo sploh ni pridobil ponudb. Pri sklepanju pogodb so se tako poleg medresorske skupine vključevali še ministrstvo za gospodarstvo in zdravje in URSZR. "V nekaterih primerih je odločitve o oddaji javnega naročila sprejel uslužbenec Zavoda, ki za to ni imel veljavnega pooblastila direktorja Zavoda," pišejo revizorji. 

Različne projekte in svetovalne skupine so Zavodu, ki je podpisoval pogodbe, podajale konkretna navodila o tem, s katerim ponudnikom in pod kakšnimi pogoji naj Zavod sklene pogodbo, oziroma so pomembno vplivale na nabavne postopke. Ta navodila so prihajala k direktorju Zavoda in drugim uslužbencem. Zavod je prav tako v več primerih sklenil pogodbe pod manj ugodnimi pogoji, kot pa so izhajali iz ponudb, ki so bile podlaga za njihovo sklenitev. 

Zavod ni izkazoval prizadevanja, da bi bile v pogodbe vključene nekatere bistvene vsebine, ni utemeljeval podpisovanje aneksov po sklenitvi pogodb. To je počel tudi po preklicu epidemije, ko so bile naročene že zadostne količine opreme in so bile razmere na trgu stabilne. Tako Zavod kot ministrstvo za gospodarstvo in medresorska skupina niso poskrbeli za sledljivost pogodb in ponudb. 

Za neučinkovitost poleg Zavoda krivi vlada, URSZR, MGRT, MDS in zunanji sodelavci 

Računsko sodišče je ocenilo, da so za neučinkovitost pri izvajanju postopkov javnega naročanja in pri sklepanju pogodb za dobavo zaščitne in medicinske opreme poleg Zavoda, ki je bil formalno določen za naročnika opreme, soodgovorni tudi vlada, URSZR, MGRT, MDS, projektna skupina in zunanji deležniki, ki so delovali v okviru MDS in zunaj nje. 

Vsem vpletenim je poslalo vrsto priporočil, da se to ne bi dogajalo v prihodnje, od vlade in Zavoda pa je zahtevalo izvedbo popravljalnih ukrepov.