Agencije kritične do predloga zakona, ki 'posega v njihovo neodvisnost'

Na ministrstvu za gospodarski razvoj in tehnologijo pripravljajo predlog zakona o Javni agenciji RS za trg in potrošnike in Javni agenciji RS za finančne trge, ki je še v medresorskem usklajevanju. Kdaj bi se lahko zgodila realizacija morebitnega povezovanja, ministrstvo še ne ve. Vlada bi po predlogu ustvarila dve t.i. super agenciji. 

Ena od super agencij bi postala Javna agencija RS za trg in potrošnike, ki predvideva združitev Agencije za energijo, Agencije za komunikacijska omrežja in storitve RS (Akos), Javne agencije RS za varstvo konkurence (AVK), Javne agencije RS za varnost prometa, Javne agencije za civilno letalstvo RS in Javne agencije za železniški promet RS. 

Agencijo za zavarovalni nadzor in Agencijo za trg vrednostnih papirjev pa bi združili v novo Javno agencijo RS za finančne trge. 

Nekatere javne agencije so bile v odzivu na združevanje agencij kritične, saj jih, kot trdijo, nihče ni obvestil, da se pripravlja omenjeni predlog zakona.

Predlog omenjenega zakona prav tako bistveno vpliva na pristojnosti in delovanje posameznih agencij in posega v njihovo neodvisnost, še dodajajo. 

AVK: Predlog zakona je v nasprotju z vsemi demokratičnimi normami in predpisi

Predlog zakona, po katerem bi osem regulatorjev združili v dve agenciji, je v nasprotju z vsemi demokratičnimi normami in predpisi, ki veljajo v Sloveniji, ter z evropsko direktivo, meni Javna agencija RS za varstvo konkurence (AVK). Bistveno bi se namreč zmanjšali neodvisnost in samostojnost AVK, kar je v nasprotju z direktivo, poudarja.

Kot so povedali v AVK, so predlog zakona od gospodarskega ministrstva prejeli v četrtek, časa za pripombe pa so imeli do danes do 10. ure. "Agencija s predlogom zakona predhodno ni bila seznanjena niti ni bila vključena v postopek njegove priprave," so povedali. Svoj odziv so posredovali gospodarskemu ministrstvu.

Agencija predlogu zakona "odločno nasprotuje" in meni, da je v nasprotju z vsemi demokratičnimi normami in predpisi, ki veljajo v Sloveniji – resolucija o normativni dejavnosti, poslovnik DZ in poslovnik vlade –, pa tudi z direktivo EU iz decembra 2018 o krepitvi vloge organov držav članic, pristojnih za konkurenco, da bodo učinkoviteje uveljavljali pravila konkurence, in o zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga, ki jo mora Slovenija prenesti v svoj pravni red.

"V skladu s predlogom zakona se namreč bistveno zmanjšuje neodvisnost in samostojnost agencije, kar je izrecno v nasprotju z zgoraj omenjeno direktivo," so zapisali.

CAA: Takšen zakon bi negativno vplival na zagotavljanje letalske varnosti

S predlogom zakona se ne strinjamo, so jasni v Agenciji za civilno letalstvo CAA in dodajajo: "Predlagana ureditev v principu krši mednarodnopravno vzpostavljeni sistem, ki gradi varnost civilnega letalstva na temelju kompetentnega pristojnega organa. Pri tem izpostavljamo, da je slovenski letalski organ za svoje delo podvržen dvema inšpekcijama."

Po njihovih besedah je predlog zakona v nasprotju z vsemi predpisi s področja letalstva: "CAA mora biti neodvisna, vendar ne v smislu, kot ga določa drugi odstavek 5. člena predloga zakona. Osnovna uredba EU namreč določa, da države članice zagotovijo, da njihovi pristojni nacionalni organi neodvisno sprejemajo strokovne odločitve o certificiranju, nadzoru in izvrševanju ter svoje naloge opravljajo nepristransko in pregledno ter da so ustrezno organizirani in upravljani ter imajo ustrezne kadre." Opozorili so, da iz predloga zakona izhaja načelo vitke uprave, kar bo povzročilo krčenje kadra, posledično pa nezmožnost izvajanja predpisanih nalog v obsegu, v kakršnem se izvaja trenutno s ciljem zagotavljanja letalske varnosti. "Ta del je bil v preteklosti že predmet presoje Evropske komisije, ki je Sloveniji očitala nezadostno število zaposlenih, zaradi česar je bil leta 2014 sprožen postopek kršitve prava EU, ki bi, če se ne bi CAA ustrezno okrepila (tako številčno kot strokovno), pripeljal do prizemljitve vseh zrakoplovov, vpisanih v register zrakoplovov, ki jih vodi CAA," so poudarili.

Poleg tega ima vpliv urejanja področja varstva potrošnikov in trga za posledico negativen vpliv na zagotavljanje letalske varnosti, ki je ključnega pomena, menijo na CAA. "Povedano drugače, certifikacija zrakoplova nima nobene povezave z varstvom potrošnikov in urejanjem trga. Tako glede na njene naloge in pristojnosti CAA ni mogoče združiti niti s področjem prometa ( AVP in AŽP), saj so pristojnosti AVP in AŽP glede na veljavne predpise popolnoma drugačne," so še izpostavili in dodali, da mora vlada "o morebitni spremembi organiziranost CAA nemudoma obvestiti mednarodne institucije ICAO, ECAC, EK, EASA, ki preverjajo ustreznost organiziranosti, usposobljenosti kadra in zagotavljanja finančne stabilnosti, skladno s predpisi".

AKOS: Pri drugih zakonih je bila redna praksa, da smo bili vključeni v njihovo pripravo

Predlog omenjenega zakona bistveno vpliva na pristojnosti in delovanje agencije, zato je toliko večje presenečenje, da agencija ni bila niti seznanjena z dejstvom, da se pripravlja takšen zakon, so zapisali na Agenciji za komunikacijska omrežja in storitve (AKOS). "Pri drugih zakonih, ki se dotikajo dela agencije, je namreč redna praksa, da je agencija vključena v njihovo pripravo, še preden pridejo predlogi zakonov v medresorsko obravnavo (npr. pri pripravi ZEKom-2 so zaposleni na AKOS že od samega začetka priprave novega zakona vključeni v delovno skupino; enako velja tudi v primeru priprave novele ZAvMS)," so izpostavili.

Dodali so, da so kljub zelo kratkemu roku proučili osnutek zakona in pristojnim ministrstvom poslali več kot 20 strani argumentiranih pripomb: "Agencija med drugim ugotavlja, da je predlog zakona v nasprotju z več evropskimi direktivami, ki poudarjajo samostojnost oz. čim večjo neodvisnost agencije od ustanovitelja, pri čemer se neodvisnost nanaša tako na financiranje kot na organizacijo in notranje postopke. Del direktive na področju elektronskih komunikacij ter direktive o avdiovizualnih medijskih storitvah pa je tudi prepoved, da se direktorju agencije spreminjajo pogoji v času trajanja mandata oz. da se ta prekine zaradi organizacijske spremembe."

Nadalje agencija opozarja, da iz predloga zakona ni jasno, kje bo sedež novonastale Javne agencije Republike Slovenije za trg in potrošnike agencije, niti ni predvidene organizacijske strukture. Po mnenju agencije bo predlagana spojitev dolgotrajna, vodila bo v daljše postopke pred agencijo, upočasnjeno bo opravljanje zakonsko določenih nalog in odzivnost na razmere na trgu, kar bodo na koncu občutili tako deležniki na trgih, ki jih regulira agencija, kot tudi končni uporabniki storitev.

Na argumente predlagatelja zakona, pa na AKOS ugotavljajo, da imamo "mehanizme, ki jih predvideva predlog zakona, že vzpostavljene (denimo Sektor za ekonomske analize, zgledno urejen informacijski sistem, vzpostavljen nadzor ministrstev in sodišč nad delom in odločitvami agencije ter vzpostavljeno pregledno financiranje)". Glede skladnosti z evropskimi pravili, neodvisnosti in samostojnosti, bolj preglednega financiranja ter večje učinkovitosti in fleksibilnosti pa agencija meni, da bo s predlaganim zakonom dosežen ravno obraten učinek.

Ob tem agencija še posebej izpostavlja, da je po področjih dela že danes eden največjih regulatorjev v Evropi, saj pokriva kar pet vsebinskih področji: elektronske komunikacije, radiokomunikacije, pošta, elektronski mediji in železnice, obenem pa je četrti najmanjši regulator po številu zaposlenih. Pet področij je tudi sicer največje število različnih področij, ki jih pokrivajo regulatorni organi v državah EU. Agencija s kar devetimi področji, kot jo predvideva predlog zakona, bi tako predstavljala bistven odmik od praks v Evropi.

"Upamo, da bo predlagatelj skrbno proučil posredovane pripombe in začel dialog z vsemi vpletenimi, da bi skupaj našli ustrezno rešitev," so še zapisali na AKOS.

ATVP: Odločitev o združevanju je politična, način priprave takšne zakonodaje neprimeren

Agencija za trg vrednostnih papirjev (ATVP) ni sodelovala v nobeni fazi priprave zakona, niti niso predloga zakona prejeli v mnenje, so sporočili iz agencije. Po njihovem mnenju je odločitev o združitvi ATVP in Agencije za zavarovalni nadzor (AZN) politična. Z vidika politike kot stroke je način takšne zakonodaje neprimeren, prav tako nekatere določbe predloga zakona dodajajo. 

"ATVP in AZN sta del finančnega sistema Republike Slovenije, zato je združevanje teh dveh organov pomembna odločitev, ki zahteva širši konsenz in mnenje stroke. Že trenutne razmere, povezane z negotovostjo zaradi pandemije covid-19 in bližajočim predsedovanjem Slovenije Svetu EU v drugi polovici leta 2021, bodo imele velik vpliv na operativne in nadzorne naloge ATVP, brez projekta združevanja dveh regulatornih organov v enega."

Regulator kapitalskega trga mora biti organ, ki je samostojen in neodvisen, a ne zgolj na papirju. Na to so Slovenijo večkrat opozorile mednarodne institucije, kot so OECD, Mednarodni denarni sklad, Evropska komisija in Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA), pojasnjujejo v agenciji. "Po predlogu zakona je namreč vlada tista, ki bi imenovala upravo in svet agencije, kar je korak nazaj v zagotavljanju tega cilja. Po obstoječi zakonodaji tako direktorja obeh kot tudi člane sveta imenuje Državni zbor RS." 

Dodali so še, da se ATVP ne financira iz proračuna, ampak iz taks in nadomestil zavezancev za nadzor. Nadzor nad zakonitostjo in namembnostjo porabe sredstev se vrši preko vlade, državnega zbora in računskega sodišča. "Dodatno omejevanje samostojnega razpolaganja s finančnimi sredstvi je zato nepotrebno in zmanjšuje finančno neodvisnost regulatorja." 

Pri pripravi zakona pričakujejo predvsem sodelovanje z resornim ministrstvom in vlado ter upoštevanje zahtev glede statusa in delovanja regulatorjev finančnega sistema. ATVP je svoja stališča tudi posredovala pristojnim ministrstvom in vladi. 

AŽP: Pozitivnih učinkov združevanja nismo mogli razbrati

Na Javni agenciji za železniški promet RS (AŽP) so uvodoma pojasnili, da pri pripravi predloga zakona niso sodelovali, z njim pa so bili seznanjeni šele 1. oktobra z rokom pripomb do 2. oktobra. V danih okoliščinah so ob upoštevanju obsežnosti gradiva svoje pripombe poslali na ministrstvo za infrastrukturo. Kot so navedli, predlog novega zakona predvideva združitev regulatorjev na različnih področjih trga. AŽP ni regulatorni organ na področju železniškega prometa, a so kljub temu presojali predloženo gradivo in iz namena niso mogli razbrati pozitivnih učinkov združevanja. 

Sedanja organiziranost AŽP je po njihovem mnenju popolnoma ustrezna, kar je bilo potrjeno tudi v nadzoru s strani Agencija Evropske unije za železnice. 

Agencija za energijo: Združevanje agencij je v nasprotju z evropskim pravom

Tudi v Agenciji za energijo s predlogom zakona niso bili seznanjeni in pri njegovem nastajanju niso sodelovali. Predlog zakona so od ministrstva prejeli pretekli četrtek, svoje pripombe pa poslali, čeprav je bil rok za to zelo kratek. Združevanja agencij ne podpirajo, saj je v nasprotju z evropskim pravom in za energetski trg ter odjemalce ne prinaša koristi. Tudi predlog zakona ne vsebuje nobene finančne ali druge analize, ki bi dokazovale smotrnost oziroma nujnost takšnega združevanja, menijo. 

"Združevanje tako obsežnih in po vsebini nezdružljivih področij bi v praksi povzročilo še dodatne stroške. Prav tako bi to pomenilo podaljševanje postopkov odločanja in večjo birokratizacijo. Če pa je cilj pripravljavcev zakona zmanjševanje števila zaposlenih, je ta cilj v očitnem nasprotju z enim temeljnih vidikov neodvisnosti sektorskih regulatorjev, kot jih naslavljajo evropske direktive. Poleg popolne neodvisnosti od kakršnihkoli javnih ali zasebnih interesov se za učinkovito delo regulatorjev namreč zahteva, da lahko sami odločajo o tem, koliko človeških in finančnih virov potrebujejo za uspešno in učinkovito opravljanje svojih nalog," so še dodali. 

Agencija za energijo med drugim regulira trg z električno energijo in zemeljskim plinom, nadzorujejo veleprodajni trg in finančne transakcije na tem trgu, spremljajo delovanje maloprodajnega trga in vplivajo na končno ceno oskrbe z energijo. Energetika je ena izmed pomembnejših gospodarskih panog države, ki je v javnem interesu. "Na tem trgu vlada veliko različnih interesov, še posebej v obdobju, ko se celotna energetika preoblikuje in ko bomo morali najti najboljše rešitve za stroškovno učinkovit prehod na podnebno nevtralno družbo. Hkrati je značilnost trga z energijo ta, da so skoraj vsi udeleženci trga, še posebej tisti, ki upravljajo z omrežji in jih tudi stroškovno regulira agencija, v lasti države. Zato mora regulator s svojim nepristranskim delovanjem in neodvisno od kakršnihkoli političnih ali zasebnih interesov uravnavati interese vseh deležnikov na trgu, vzpostavljati zaupanje v trg in skrbeti, da bo odjemalcu zagotovljena zanesljiva, okolju prijazna in cenovno dostopna energija."

Navedeno združevanje bi pomenilo zmanjševanje stopnje neodvisnosti, še več, predlagane določbe o upravljanju in nadzoru v nasprotju z evropskim pravom, opozarjajo. Energetski regulatorji so bili v prvi vrsti ustanovljeni z namenom, da bodo njihove odločitve neodvisne od ekonomskih in političnih interesov. Ker ima država vsaj potencialno, ekonomske ali politične interese, mora biti energetski regulator neodvisen tudi od vlade, so še zapisali v agenciji. "Večja kot je neodvisnost, boljše deluje trg, večje je zaupanje odjemalcev/potrošnikov v trg, več je koristi za posameznika in družbo kot celoto."

AZN: Edini namen preoblikovanja sistema nadzora je lahko v tem, da se doseže učinkovitejši nadzor

Po mnenju Agencije za zavarovalni nadzor je edini legitimni način in namen združevanja agencij lahko le v tem, da se doseže učinkovitejši nadzor oziroma vsaj enako uspešen nadzor, ki je finančno učinkovitejši. V agenciji tudi menijo, da je pred vsakršnim posegom v sistemsko ureditev in organizacijo nadzornih organov potrebno skrbno tehtanje in predstavitev strokovnih argumentov, vključno s predvidenimi posledicami in učinki namernih sprememb. V primeru omenjenega predloga zakona pa ta pogoj ni izpolnjen. Določbe ob tem zmanjšujejo neodvisnost agencije in niso skladne z usmeritvami predpisov EU in ugotovitvami mednarodnih rganizacij, dodajajo. 

AZN sicer še vedno ni prejela osnutka predlaganega zakona. Z združevanjem so se seznanili šele preko novinarskih vprašanj in spletnih strani. Prav tako v predlogu zakona niso navedena dejstva niti analize, ki bi kazale, da je trenutni sistem neučinkovit. Prav tako niso predstavljeni finančni in sinergijski učinki združenega nadzora. Trenutno obdobje je tudi zaradi oteženih gospodarskih okoliščin izrazito neprimerno za spreminjanje organizacijske strukure nadzora finančnega sistema, saj je vloga AZN kot nadzornika v času krize bistvenega pomena za trden zavarovalniški sektor, so še zapisali.